我国生活垃圾管理立法体系亟待完善 -k8体育

    近年来，在借鉴国外发达国家经验的基础上，我国生活垃圾管理法规体系正在逐渐构建和完善，总体上呈现出由单一处理向资源循环利用、强化循环经济理念转变。但与发达国家相比，我国的生活垃圾管理法律体系建设还不完善。

　　立法时间较晚调整对象单一
　　20世纪70年代以后，随着公众环境意识的提高以及全球可持续发展战略的要求，各国纷纷开始了环境管理方面的立法。例如美国、德国和日本三个国家都在19世纪60年代开始了对生活垃圾处理处置技术的研究，并且高度重视法律法规对于控制污染物、避免环境污染的积极作用。而我国在1989年开始才陆续开展了环境管理方面的立法，但在前期，我国将环境保护的重点放在水环境保护上，直到2000年后才进一步关注生活垃圾处理及污染防治方面立法问题。
　　我国城市生活垃圾处理及污染防治立法体系建设起步于20世纪90年代，目前己初步形成了以宪法为基础，包括法律、行政法规、部门规章、规范性文件等组成的法律体系。2004年12月29日，第十届全国人大常委会审议通过了新修订的《固体废弃物污染环境防治法》，修订后的固废法首次将“维护生态安全”作为立法宗旨，明确提出国家实行循环经济发展的理念，还引入了生产者责任延伸制度、强制回收制度、固体废物进口分类管理制度等多项责任制度。
　　此外，我国还颁布了《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》和《循环经济促进法》等涉及生活垃圾处理领域的基本法律。
1992年6月，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，明确市容环卫行政管理部门的管理责任，对城市生活垃圾的倾倒、清扫、收集、运输、处置等各个环节都作了相关规定。直到现在，该条例是我国惟一一部市容环卫行政法规。由于年限较长，与当前形势已不相适应。表现在市容环境卫生管理责任规定不够明确、有关单位和个人在环境卫生方面的权利和义务的规定不明确、缺少具体的处罚措施、执法力度不强等问题。
　　为了减少可回收利用的生活垃圾进入收运处置系统，减轻生活垃圾带来的环境污染，很多国家都实行了严格的分类收集制度，因而立法对象也逐步拓展到生活垃圾的具体类别上，制定了很多针对性强的单项法，例如美国的饮料容器回收法、电子垃圾处理法，日本的容器包装循环法、家庭电器回用法等。而我国由于生活垃圾处理技术还较为单一、生活垃圾分类刚刚起步，可回收利用的饮料容器、纸制品、金属等大多通过非正规渠道流向市场，法律调整对象还主要是针对混合生活垃圾而言，并未进行细分和制定相应的罚则。

　　垃圾污染防治立法过于原则
　　发达国家生活垃圾管理的法律体系比较完善和庞大，其主要原因就在于在生活垃圾污染防治和循环利用的基本法律框架下，根据各部门各行业和家庭的不同情况，制定与之相配套的规定、指南和政策等。此外，不同的城市由于生活水平、生活方式、经济情况的不同，制定了各自的有关生活垃圾的法律和规章，促进了当地生活垃圾管理的具体落实。
　　我国《固体废物污染环境防治法》对固体废物的收集、运输、回收利用、处理、处置作了原则上的规定，并对工业固体废物、城市生活垃圾及危险废物污染环境的防治作了专章规定，但一个完整的固体废物综合管理法律体系还远未建立。其中关于城市生活垃圾污染防治方面的规定只能起到统领的作用，是一种原则上的宏观调控。涉及到生活垃圾污染防治的具体措施，还需要进行一系列有针对性的立法活动，制定各种配套的法规和条例。此外，由于我国固体废物问题的状况具有很大的地区差异性，一些法律法规的可操作性不强，造成实际操作和法律规定脱节的情况。

　　专项立法缺乏法律责任较轻
　　国外关于环境执法十分严格，很多法律法规都具有强制性，并且针对单位和个体都制定了相应的罚则。我国以指导性的法律规定较多，而强制性、惩罚性的措施较少。很多行政措施是以“意见”或“通知”的形式发布的，这种指导性的行政措施由于缺乏法律规范中的“制裁”部分，因而并不具有法律强制力。
　　垃圾收费制是要求垃圾产生者交纳一定的费用，以承担自己排放垃圾的社会责任。实行垃圾收费制度，实际上是“谁污染，谁付费”原则的体现。我国关于垃圾的立法中己经涉及到垃圾收费制度，如国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，2002年国家四部委发布的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》等行政法规、部门规章和政府的发展规划纲要中都可以找到垃圾收费的依据，但它们都是原则性的条文，对垃圾处理收费的具体标准未做出明确规定，只是笼统规定具体收费办法“由省、自治区、直辖市人民政府制定’，这样使各地制定出的规范性文件效力等级降低，实践操作中受重视程度远远不够，导致关于垃圾收费的规定形同虚设。
　　值得注意的是，在我国，对生活垃圾分类收集、餐厨垃圾管理利用、村镇生活垃圾管理等方面的部门立法尚是空白。
　　现行固体废物规范性法律文件中对于法律责任的规定偏轻，主要法律责任追究形式是行政处罚，且偏重于污染防治方面。对于固体废物的回收利用，仅限于鼓励和支持，缺乏法律责任的规定，生活垃圾处理资源化利用由于投入大、成本高，如果没有法律及政策层面的支持和保护，很难做到清洁利用。
　　由于传统城乡二元结构的影响，环境保护的重点常常在城市，村镇生活垃圾的收集、贮存、运输、处置是社会主义新农村建设中一个薄弱环节，环境管理体系和管理措施缺乏。
　　随着城镇化速度加快和新农村环境卫生质量改善的需求增加，建议立法加强对村镇生活垃圾的管理。（张益）

来源：中国建设报